Sessão de Abertura do Fórum “Municípios Inovadores - Casos de Sucesso a Nível Nacional e Internacional”

Lisboa, 24 de Junho de 2008

Bom dia a todos

Quero, em primeiro lugar, saudar a Leadership por esta iniciativa, saudar os autarcas aqui presentes, dirigentes, técnicos municipais e demais interessados no acompanhamento destas matérias ligadas ao sub-sector público local.

Saudava ainda aquilo que foram as próprias hesitações que marcaram o anúncio desta iniciativa. Vi duas versões diferentes de textos sobre este encontro, que falavam entre “Municípios Inovadores” e “Municípios Vencedores”. De facto, está em curso um processo em que a inovação é uma condição indispensável para o sucesso.

Esta dinâmica de participação, de proximidade, teve um contributo decisivo em 30 anos de democracia para aquilo que foram as mudanças profundas realizadas na sociedade portuguesa, num contexto daquilo que são os desafios de primeira geração. Hoje, confrontados, felizmente, com problemas mais sofisticados, perdemos, por vezes, a noção daquilo que foi a profunda mudança verificada no país ao longo destas mais de três décadas de Estado democrático e de mais de 20 anos de presença na União Europeia. Em muitos domínios – social, de qualidade do serviço público, entre outros – éramos mais facilmente comparados com indicadores de países ditos de desenvolvimento intermédio, do que com os indicadores associados aos países mais desenvolvidos da Europa com os quais gostávamos de nos comparar. Manifestamente, a diferença entre a Península Ibérica e o além Pirinéus era algo que, há 20 ou 30 anos atrás, era uma experiência chocante e de verdadeira descoberta de um novo mundo.

Hoje, temos consciência de que não é assim. Há, certamente, domínios em que temos caminhos a percorrer, mas, em muitos – e fruto da intervenção local naquilo que foram os desafios de primeira geração – esse caminho está percorrido. Falo, por exemplo, do abastecimento domiciliário de água às populações – que hoje parece uma coisa banal, mas que tinha níveis de resposta pouco acima dos 30 por cento há 30 anos -, dos caminhos fora das sedes de concelho ou da cobertura da rede educativa.

Temos consciência – e já o tínhamos no início deste século – que o modelo desenvolvido estava esgotado. E isso traduziu-se, também, numa alteração daquela que era, globalmente, a avaliação generalizada sobre o desempenho das autarquias.

Estamos em tempos de mudança e há sinais óbvios de que é indispensável indicar aquilo que são os desafios da segunda geração da nossa democracia local e da nossa prestação de serviços públicos num contexto de proximidade. Não vale a pena perdermos tempo em diagnósticos, porque estamos exactamente a falar deste desafio de inovação e da criação de condições para que sejam apontados casos de sucesso.

Não querendo antecipar aquilo que serão os vossos trabalhos ao longo deste dia, deixava-vos cinco áreas de mudança que são desafios, cada um deles, condição do sucesso do nosso modelo de participação local.

O primeiro tem a ver com a própria cultura institucional e com a dimensão de participação.

A participação política e cívica não se reduz à participação eleitoral, de quatro em quatro anos. Tem fórmulas várias. E a democracia local tem esta dimensão de responsabilidade imediata, de avaliação no dia-a-dia, sobretudo nos municípios de pequena e média dimensão e nas freguesias. Mas mesmo nos grandes concelho, essa avaliação feita, por exemplo, pelos media, traduz-se noutros tipos de atenção, muito detalhada, sobre a actividade local, que permite uma avaliação permanente.

O poder local permite esta participação num contexto generalizado, num contexto de proximidade. Temos, hoje, mais de 40 mil portugueses que exercem funções em autarquias locais – da mais pequena Assembleia de Freguesia às Câmaras Municipais das grandes cidades. É, portanto, decisivo perceber que a dimensão local é uma dimensão de experiência, de formação, de inovação e de risco.

A Lei da Limitação de Mandatos e a Lei da Paridade, conjugadas, são condições que fortalecem uma nova geração e a renovação de experiências de participação política à escala local. Nas próximas eleições autárquicas, pela primeira vez, a Lei da Paridade será aplicada, e embora não tenha grande simpatia teórica pelo modelo, compreendo que ele é necessário. É evidente que experiências em contextos culturais próximos do nosso, como é o caso do Governo espanhol, são possíveis por decisão política. Mas temos consciência de que ter mecanismos transitórios corresponde a formas de incentivar o alargamento de participação, da qual resultará, naturalmente, uma selecção pelas formas de avaliação que as democracias têm.

A Lei da Limitação de Mandatos, além de consagrar um princípio republicano de que não há mandatos vitalícios, o que distingue as Repúblicas democráticas das Monarquias e dos Estados autocráticos, é também um factor de clara renovação de modelos e daquilo que são os rostos da decisão na comunidade política.

Seria saudável que outros domínios da sociedade portuguesa, por vezes tão exigentes quanto ao padrão de mudança, assumissem também esses padrões de mudança. O mundo empresarial e o mundo sindical são bons exemplos desse conservadorismo, em que os rostos mais conhecidos têm, todos eles, bem mais que 12 anos de mandato no exercício das suas actuais funções.

Assim, o primeiro desafio para a inovação para o sucesso passa por novos rostos, por novas experiências, tendo em conta que o quadro de intervenção local é o quadro prioritário de experiência de políticas públicas. É natural que jovens quadros se afirmem na gestão local, evoluindo, depois, para outros quadros de gestão. Tal como aquilo que se passa na área da Grande Lisboa e que é cada vez mais banal – antigos ministros, com histórias políticas diferentes, que hoje são presidentes dos municípios de Lisboa, Oeiras e Cascais.

O segundo desafio é o da clarificação do quadro financeiro.

O mito centralista assenta num certo preconceito do século XVIII, de que há uma elite que é extremamente qualificada, com vocação para ser “conselheira do príncipe”, mas que o país não merece. Esta é uma visão pessimista que marca o quadro político e cultural português, que vem do Iluminismo e que passa pela versão mais negativista da geração de 70, e que continua no pessimismo por vezes assente no desconhecimento do país, das histórias do sucesso, e baseado nos comentadores políticos e sociais aos quais também não se tem aplicado o princípio da renovação.

Descentralização não é incompatível com qualidade da gestão, com inovação ou com solidez das contas. E a Espanha é, nessa perspectiva, um bom exemplo. É um país em que os níveis local e regional correspondem a mais de 50 por cento da despesa pública, o que é compatível com sucessivos superavits orçamentais nas contas públicas. Isto é, uma coisa não é consequência da outra. É possível boa e má gestão em países descentralizados, e por isso não digo o absurdo de que descentralização seria, necessariamente, bom para as contas públicas. Agora, o inverso é que não é verdade. Tivemos situações de gravíssimo desequilíbrio das contas públicas exactamente num contexto de visão profundamente centralista. Os défices do início da década de 90 correspondem a um tempo de uma concepção política profundamente centralista na gestão orçamental e na disciplina das contas públicas.

A Lei de Finanças Locais – tal como a Lei de Finanças Regionais - são, por isso, condições para essa inovação, ao dar uma visão ampla daquilo que é a dimensão financeira local, ao englobar o sector empresarial local naquilo que são as contas locais, ao ter soluções que aumentam a criatividade e a diferença. O paternalismo centralista leva a entender que os municípios e as freguesias não sabem bem tratar de si, e que, portanto, deve ser tudo mais ou menos igual, com o Estado a definir quais são as regras em termos de despesas e de receitas.

Ora bem, a Lei de Finanças Locais assume, aqui, um papel de dinamizador da competitividade e de diferenciação, alargando a capacidade de intervenção municipal em matéria de IMI, de IRS, de Derrama ou em matéria de políticas urbanas. Hoje é possível aos municípios isentar áreas para arrendamento ou isentar áreas de reabilitação, bem como tributar a dobrar os prédios devolutos aos que querem entesourar para especular em tempos futuros, confundindo isso com o mercado.

Este quadro dá aos autarcas a possibilidade de distinguirem as suas políticas locais. Há aqueles que optam por uma política de impostos baixos para atrair população ou construção. Há os que preferem um modelo que aposta na requalificação urbana ou ainda os que querem atrair apenas determinado tipo de empresas, dando apenas a essas benefícios fiscais. Essa margem de intervenção, que implicou sucessivas batalhas jurídicas, é o caminho para a criação de condições para a inovação.

É muito positivo que 42 municípios tenham já diferenciado o IRS no primeiro ano de aplicação, sobretudo num contexto financeiro complexo para o país, ou que apenas um terço dos municípios aplique a taxa máxima de IMI. Os outros começaram, mais ou menos, a estabelecer mecanismos de diferenciação.

É também factor positivo a criação de mecanismos de credibilidade. Incluir as empresas municipais nas contas, ter mecanismos de revisão de contas transparentes, ter informação que permita, por exemplo, aquilo que a Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas apresentou na semana passada – um anuário que faz a avaliação da situação financeira das autarquias locais – é extremamente positivo.

O terceiro domínio de inovação e condição de sucesso é a batalha da simplificação administrativa – a batalha SIMPLEX.

Estamos a falar de uma relação diferente com os cidadãos e com as empresas, numa óptica em que os municípios se distinguem pela forma como colocam as questões da simplificação no topo da sua agenda política. A OCDE refere, aliás, Portugal como exemplo neste domínio.

Cito, aqui, o caso de um conjunto de municípios da zona de Aveiro, que visitei nos últimos tempos. Aveiro desenvolveu, numa primeira fase, um modelo interessante em torno da ideia “Aveiro Digital”, com uma ligação muito dinâmica entre os municípios, a Universidade e uma empresa do Grupo PT vocacionada para estes domínios da inovação. Neste momento, há um fenómeno curioso de concorrência pela modernização nesta região. Já estive em Águeda, que me apresentou um modelo francamente mais avançado que aquilo que se passa na generalidade das Direcções-Gerais, e estive, na semana passada, em Santa Maria da Feira, que me garantiu que o seu projecto é ainda melhor que o de Águeda. Em Águeda, por exemplo, as decisões de licenciamento são comunicadas por sms ou por e-mail aos requerentes. O de Santa Maria da Feira, por outro lado, permite que, a partir de casa, o munícipe saiba não só o que pode ser feito relativamente ao seu prédio, mas também o que se está a passar com o processo de licenciamento do vizinho da frente. Vendo uma construção do outro lado da rua é possível saber, através de um sistema de informação geográfica, se existe processo na Câmara relativamente àquele espaço e verificar se este, já agora, corresponde ao que está no PDM ou não. Entretanto, Oliveira de Azeméis já me disse que também tem um projecto com alguns aspectos inovadores em relação aos de Águeda e de Santa Maria da Feira.

Estamos a falar de três municípios vizinhos em que esta é, hoje, uma área de concorrência, em que, saudavelmente, e partilhando algumas infra-estruturas comuns, os municípios desenvolvem soluções em que a concorrência já não é em torno dos factores clássicos – ter ou não mais rotundas ou ter ou não mais equipamentos que são, por vezes, pouco utilizados.

Este espírito SIMPLEX, este espírito de competição para a melhoria da relação com os cidadãos e para atrair mais empresas é, em suma, um elemento decisivo.

O quarto factor de inovação tem a ver com a gestão dos processos de descentralização

Durante 20 anos tivemos, praticamente, uma paralisia destes processos. Tivemos muito discurso retórico dos Governos e muita exigência retórica da Associação de Municípios sobre a descentralização, e uma concretização praticamente nula. Hoje estão em discussão aspectos pesados de uma alteração de relação de poderes entre o Estado e as autarquias locais, que comporta riscos, naturalmente, mas que são oportunidades para fazer melhor.

O que está em causa em matéria de Educação significa participação dos municípios nos órgãos de gestão escolar, descentralização da Educação até ao 9º ano, cruzamento com aquilo que é hoje a actividade municipal no domínio do enriquecimento curricular e a possibilidade de utilização integrada dos equipamentos da autarquia, das instituições locais e das escolas. Ou seja, a descentralização da Educação não acaba na pura gestão do pessoal não docente. É uma oportunidade para esta interacção entre equipamentos e projectos culturais e educativos, e para uma relação de proximidade. Estamos convictos de que muitos dos problemas que, às vezes, surgem no início do ano escolar, não existiriam se a responsabilidade pela sua solução estiver a nível local. Dirão que é um risco… Mas é uma oportunidade e uma aproximação àquilo que se passa em toda a Europa madura, onde estas questões são sempre resolvidas a nível local ou regional.

O mesmo se passa com a alteração na gestão das áreas ribeirinhas - uma tradição centenária que nos reporta a tempos em que se jogava a soberania na presença do cabo de mar. O que é decisivo no Diploma recentemente publicado é que este representa um ponto de viragem para a possibilidade de conciliarmos zonas ribeirinhas hoje utilizadas por estruturas portuárias com a fruição dos espaços urbanos que, obviamente, têm de ser geridos pelas autarquias.

O quinto e último ponto para reflexão, neste dia, tem a ver com a necessidade de combater, a nível local, aquilo que é o espírito de “capelinha” que ainda existe no nosso modelo de organização pública.

Dos exemplos que me deixam mais satisfeitos nesta experiência governativa que já vai em três quartos do seu tempo é o que permitiu ultrapassar algumas resistências culturais em coisas que pareciam extremamente simples mas que, da vez anterior que estive no Governo, não conseguimos fazer. Quando, entre 1999 e 2002, exerci funções na área da Justiça, entendemos lançar alguns desafios de simplificação da vida dos cidadãos, mas uma coisa tão simples como o Documento Único Automóvel não foi possível fazer, por razões que, já nessa altura, não eram tecnológicas. Estávamos perante enormes resistências para colocar as estruturas do Estado a trabalhar em conjunto.

Esta questão também se coloca a nível local. A lógica do minifúndio administrativo, a dificuldade em ter uma visão de escala – que significa partilhar poder – é um desafio para a competitividade no nosso nível local e regional.

O que estamos a fazer, em matéria de gestão do QREN, tem já hoje indiscutível sucesso, ao romper estas barreiras. Porquê? Porque de uma lógica péssima que passava por ver os fundos comunitários como um segundo orçamento de investimento passámos para uma lógica – e isso já está a acontecer na maior parte do território continental - em que os municípios se agrupam para apresentar Planos de Desenvolvimento Territorial, estando já a preparar-se para uma gestão contratualizada de parte dos fundos afectos ao desenvolvimento regional, até 2013.

Este desafio tem características diferentes e singularmente complexas nas áreas metropolitanas. A dimensão metropolitana significa não só passar poderes que estão hoje no Estado para os municípios, mas também que os municípios prescindam de exercer isoladamente as suas funções, porque elas só têm sentido a uma escala articulada. Não é possível ter políticas de mobilidade na Área Metropolitana de Lisboa ou do Porto se as políticas seguidas por Lisboa, Oeiras, Amadora ou Loures forem, entre si, contraditórias. Assim, a criação de uma cultura metropolitana passa, também, pela necessidade de essa cultura não ser de reivindicação mas sim de exercício partilhado de riscos e de implementação de soluções imaginativas.

Conclusão:

Todas estas cinco áreas são condições para a inovação e para o sucesso à escala regional e local. Para tal, é necessário que haja partilha de ideias e promoção e divulgação de bons casos. Nós temos feito isso, através, por exemplo, da publicação do ranking dos Prazos Médios de Pagamento. Só o anúncio antecipado da divulgação da sua revisão determinou, em dezenas de municípios, uma baixa do prazo médio de pagamento a fornecedores. E estou certo que, em Setembro, quando voltarmos a publicar a lista, o esforço terá novos resultados. A contrapartida desta iniciativa foi o apoio a cerca de quatro dezenas de municípios – através do Programa Pagar a Tempo e Horas - com fundos que lhe permitam reduzir situações conjunturais de dificuldade.

Temos feito isso, também, através da promoção de experiências de simplificação, com a presença do Governo nas acções de divulgação ou através, nomeadamente, do Concurso de Boas Práticas na Administração Local. Ainda na passada sexta-feira entregámos os prémios da edição de 2007, distinguindo com Menções Honrosas cerca de 20 autarquias e Cantanhede e Mértola com os Prémios Nacionais.

Em síntese, competitividade, qualificação do factor humano e utilização de factores de diferenciação são condições essenciais para a renovação permanente, para a capacidade de correr riscos e para as histórias de sucesso.

Espero que muitas delas passem aqui hoje, não tanto para a promoção da auto-estima dos seus responsáveis mas sobretudo para a sua generalização.

Muito obrigado